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      最高人民法院第一巡回法庭

  关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要

2018年7月23日 原文载于《第一巡回法庭工作信息》(2018 年第 5 期)

2018 年 3 月 30 日,最高人民法院行政审判庭庭长黄永 维到第一巡回法庭调研,组织召开巡回区行政审判工作座谈 会,要求对巡回区内四级法院贯彻实施新行政诉讼法??司法 解释中的疑难问题进行汇总,形成统一意见,作为行政审判 庭制定司法解释和司法政策性文件的参考。根据会议精神, 第一巡回法庭行政审判团队将巡回区四省区高级人民法院 报送的问题收集、整理,并报经第一巡回法庭行政专业主审 法官会议讨论,研究形成了《第一巡回法庭巡回区四省区行 政审判法律适用若干疑难问题的意见》(以下简称《意见》)。 6 月 8 日,第一巡回法庭在广西北海市召开四省区高院主管 副院长和业务骨干参加的座谈会,对《意见》进行讨论,形 成二十八条共识。现纪要如下:

一、关于诉讼参加人

1.举报人就其举报事项的查处情况申请政府信息公开, 举报人是否具有原告资格。

答:作为消费者、服务的接受者、竞争权人、受害人、 或者举报事项奖励请求权人等利害关系人,为维护自身合法 权益,向享有法定查处职权的行政机关举报经营者的违法行

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为,举报人就举报事项的处理情况申请政府信息公开的,与 法定职权机关的政府信息公开答复行为或不予答复行为有 利害关系,具有原告资格。

仅以普通公民身份,行使宪法赋予的检举、控告权,向 法定职权机关举报经营者的违法经营行为,要求予以查处, 举报人就举报事项的处理情况申请政府信息公开的,通常与 法定职权机关的政府信息公开答复行为或不予答复行为没 有利害关系,不具有原告资格。但是,行政机关承诺举报有 奖,举报人为获取奖励申请公开相关信息的除外。

理由:《适用解释》(指《最高人民法院关于适用<中华人 民共和国行政诉讼法="">的解释》,下同)第十二条第(五)项 规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉 职责的行政机关作出或者未作出处理的,投诉人与行政机关 作出或未作出处理的行政行为有利害关系。(2013)行他字第 14 号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出 的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格 问题的答复》规定,根据《中华人民共和国行政复议法》第 九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项 规定,举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人, 要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者 不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请人资格。 行政诉讼原告资格可以参照该答复确定。同样,投诉人就其

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举报事项的查处情况申请政府信息公开的,只有在为维护其 自身合法权益而投诉时,行政机关作出的有关投诉处理情况 的政府信息公开决定或不予答复行为,才有可能侵犯其合法 权益。以普通公民身份行使宪法、法律赋予公民的控告、检 举权,对当事人的违法行为进行举报,要求行政机关予以查 处,行政机关作出的处理决定或未处理行为,或者举报人对 查处情况申请政府信息公开,行政机关作出的政府信息公开 答复或不予答复行为,均不会对其权利义务产生实际影响。 政府信息公开案件的原告应当与被申请的政府信息有利害 关系,才具有原告资格。如果只要提出政府信息公开申请, 对行政机关作出的政府信息公开决定或不予答复行为不服, 均具有利害关系,将会使政府信息公开案件变成全民诉讼, 形成滥诉,浪费行政资源和司法资源。因此,不能仅仅以与 其他公众完全相同的知情权受到侵犯为由,主张与被诉行政 行为有利害关系。

2.当事人对村民委员会或村民小组接受依据法律、法规、 规章的授权作出的行政行为不服提起诉讼的,是否是适格被 告。

答:当事人对村民委员会依据法律、法规、规章授权作 出的行政行为不服提起行政诉讼的,是适格的被告。但是, 就现行法律、法规、规章规定来看,审判实践中尚未发现法 律、法规、规章授权村委会或村民小组行使行政权的情形。

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理由:行政诉讼法第二条第二款规定,前款所称行政行 为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《适 用解释》第二十四条第一款规定,当事人对村民委员会或者 居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责 的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被 告。

应当注意区分授权与委托、授权与行使自治权的关系。 村委会或村民小组受委托行使行政权的情形实践中是经常 发生的,例如,集体土地征收过程中,土地管理部门委托村 委会与村民签订征收补偿协议。此时,应当以委托的行政机 关为被告。村委会或村民小组行使村民自治权的行为,不属 于行政行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第 三十六条规定,村民委员会或村民小组行使自治权的决定侵 犯村民合法权益的,可以通过民事诉讼解决,或者向乡镇政 府举报,由乡镇政府依法行使监督权,责令其纠正。

3.不服市、县级人民政府不履行征收补偿法定职责行为, 以市、县人民政府为被告,还是以征收管理部门为被告。

答:集体土地征收和国有土地上房屋征收中,被征收人 起诉不履行征收补偿法定职责行为的,应当以依法享有作出 征收补偿决定法定职权的县级以上人民政府为被告。

当事人起诉不依法履行签订征收补偿协议义务行为的, 应当以依法享有签订补偿协议法定职权的征收管理部门为

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被告。 理由:不履行法定职责案件的适格被告,是依法享有相

应法定职权的行政机关。无论是集体土地征收,还是国有土 地上房屋征收,依法享有作出征收补偿决定法定职权的机关, 均为县级以上人民政府。征收管理部门仅仅具有签订行政协 议的法定职权,不具有作出征收补偿决定的职权。《适用解释》 第二十五条规定,房屋征收部门组织实施的行政行为,房屋 征收部门为被告;征收实施单位受房屋征收部门委托实施的 行政行为,以房屋征收部门为被告。根据该条规定并不能得 出诉不履行征收补偿法定职责行为,适格被告是征收管理部 门的结论。

4.如何理解《适用解释》第二十六条第二款关于原告不 同意追加被告,人民法院通知其以第三人身份参加诉讼的规 定。

答:应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当 通知该行政机关以第三人的身份参加诉讼。这是诉讼法的一 般原理。行政诉讼中的例外情形,仅仅是复议决定维持原行 政行为,复议机关与作出原行政行为的机关为共同被告的情 况下,原告仅仅起诉复议机关或作出原行政行为的机关,人 民法院应当追加未被起诉的一方为共同被告,不得通知该行 政机关以第三人身份参加诉讼。

理由:根据诉讼法的一般原理,被告就是诉讼中被原告

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起诉、控告的人。应当作为共同被告参加诉讼的人,原告不 愿意起诉,通知其作为第三人参加诉讼,符合诉讼法的基本 原则。相反,追加被告是法定的例外情形,只有在复议机关 与原行政行为机关作共同被告的情形下才能够适用。

应当追加被告,主要是指几个行政机关共同作出同一被 诉行政行为,原告仅起诉其中一个或几个行政机关,未对全 部参与作出被诉行政行为的行政机关提起诉讼的情形。根据 被告的基本特性,原告经释明仍坚持不起诉共同作出被诉行 政行为的部分行政机关的,人民法院通常不能追加被告,只 能将其追加为第三人。

5.必须参加诉讼的当事人人数众多,人民法院是否可以 参照民事诉讼法第五十四条规定,发出公告,说明案件情况 和诉讼请求,通知权利人在一定期间向人民法院登记参加诉 讼?

答:行政诉讼中,同一被诉行政行为涉??多人,则必须 参加诉讼的当事人人数很多,部分利害关系人起诉,其他利 害关系人在一审开庭前申请参加诉讼的,作为共同原告加入 诉讼。未参加诉讼的利害关系人,在其他人提起的诉讼判决 生效后,受生效判决羁束。行政诉讼中不适用民事诉讼第五 十四条的规定。

理由:《适用解释》第二十七条第一款规定,必须共同参 与诉讼的当事人没有参加诉讼的,人民法院应当依法通知其

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参加;当事人也可以向人民法院申请参加。但是,征收案件 中,个别被征收人对征收决定或征收补偿方案提起行政诉讼, 而征收决定或征收补偿方案涉??的行政相对人人数众多,公 告通知全部被征收人参加诉讼,容易形成群体性诉讼,不利 于纠纷的解决。因此,实践中通常不主动通知其他未起诉的 被征收人参加诉讼。判决生效后,其他被征收人对同一被诉 行政行为提起诉讼的,人民法院应当以诉讼标的受生效判决 羁束为由,裁定不予立案。

审判实践中难以处理的问题是,必须参加诉讼的利害关 系人在一审开庭后、二审判决生效前,对同一行政行为提起 诉讼。此时追加后起诉的利害关系人为共同原告,需重新开 庭审理,将耽误时间、影响审判效率;对同一行政行为起诉 属于必要的共同诉讼,必须合并审理,对后起诉的案件另行 立案审理判决??违反必要的共同诉讼必须合并一案审理的 基本原则。对此,审判实践中确实难以处理。我们的建议是, 对一审开庭后、二审判决生效前,其他利害关系人??对同一 行政行为起诉的,人民法院以完善起诉材料等为由,暂不立 案受理。二审判决生效后,再以起诉标的受生效判决羁束为 由,裁定不予立案。

根本解决问题的方式是修改行政诉讼法或者以司法解 释形式明确:对被诉行政行为涉??利害关系人人数众多的案 件,部分利害关系人提起诉讼的,其他利害关系人可以在一

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审开庭前申请作为共同原告或第三人参加诉讼。未在一审开 庭前申请作为共同原告或第三人参加诉讼的,人民法院不再 通知其以共同原告或第三人身份参加诉讼,利害关系人也不 得对同一行政行为另行提起行政诉讼。部分利害关系人起诉 案件的行政判决,应当予以公告,并对全体利害关系人发生 法律效力。未参加诉讼的利害关系人对生效判决不服的,有 权以案外人身份依法申请再审。

6.不动产登记条例实施前,以市、县级人民政府名义作 出的不动产登记行为,实行不动产统一登记后由谁作被告。

答:不动产登记条例实施前,以市、县级人民政府名义 作出的不动产登记行为,实行不动产统一登记后,应当以继 续行使不动产登记法定职权的不动产登记机关为被告。

理由:行政诉讼法第二十六条第六款规定,行政机关被 撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。 不动产登记的法定职权由市、县级人民政府转移至不动产登 记机关,被告资格应当由继续行使不动产登记职权的不动产 登记机关承接。应当注意的是,各地落实不动产统一登记的 具体时间不同,应当以案件发生地不动产登记法定职权实际 转移的时间来确定被告资格转移的具体时间,不能简单以 《不动产登记暂行条例》的实施时间为准。

至于向同级人民政府申请行政复议,原先作出不动产登 记的市县政府将成为复议机关,变成自己复议自己的问题,

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因不动产登记行为不属于复议前置案件,当事人自愿申请行 政复议,且不选择向上一级不动产登记机关申请复议,是当 事人自行选择的结果,法院不宜干涉。而且,不动产登记时, 通常是土地房产管理部门具体实施;行政复议中,则是政府 法制机构具体负责,内设机构分工不存在重合。

7.承租人起诉征收补偿决定、征收补偿协议,是否具有 原告资格。

答:一般而言,承租人与征收决定、征收补偿决定、征 收补偿协议行为、强制拆除房屋行为没有利害关系,不具有 原告资格。但是,承租人在被征收房屋上有不可分割的重大 添附,或者依法独立在承租房屋开展经营活动,或者强制拆 除房屋行为造成其物品损失的,承租人与征收决定、征收补 偿决定、征收补偿协议行为以??强制拆除房屋行为有利害关 系,具有原告资格。

理由:承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附,或 者依法独立在承租房屋开展经营活动,或者强制拆除房屋行 为造成其物品损失的,征收决定、征收补偿决定、征收补偿 协议以??强制拆除房屋行为有可能直接对承租人在房屋上 的添附或经营权的、或者强制拆除房屋行为直接造成承租人 屋内物品损失的,承租人与该行政行为有利害关系,具有原 告主体资格。

8.被诉行政行为经终审判决生效后,其他利害关系人再

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次对该行政行为提起行政诉讼,可否立案受理。

答:行政行为经终审判决生效后,原告之外的其他利害 关系人再次对该同一行政行为起诉的,被诉行政行为受生效 判决羁束,起诉不符合法定条件,应当裁定不予立案。

理由:人民法院对被诉行政行为的合法性全面审查,不 受原告诉讼请求和理由的限制。被诉行政行为经判决生效后, 其他利害关系人再次对该行政行为提起行政诉讼,人民法院 没有对同一行政行为的合法性再次进行审查并作出判决的 必要。未参加生效判决诉讼活动的利害关系人,对生效判决 不服,可以通过审判监督程序寻求救济。

二、证据

9.原告对征收补偿决定提起诉讼,理由是征收决定违法, 人民法院应当如何审查征收决定的合法性。

答:人民法院应当将征收决定作为被诉征收补偿决定合 法性的证据进行审查,征收决定不存在重大且明显违法的, 可以作为认定被诉征收补偿决定合法的证据予以采信。

理由:起诉征收补偿决定,征收决定仅仅是征收补偿决 定案件中的主要证据之一,并非被诉行政行为。人民法院应 当对征收决定进行证据审查,只要征收决定不存在重大且明 显违法,不属于无效的行政行为,就可以作为证据予以采信。

10.发回重审或指令继续审理案件,是否应当再给被告一 次举证的机会。

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答:发回重审或指令继续审理案件,重审或继续审理的 人民法院按照一审程序审理,应当给予被告举证的机会。

理由:无论是撤销一审判决发回重审,还是撤销一审裁 定指令继续审理,回到一审后,都是一个新的案件,人民法 院应当按照行政诉讼法规定的一审程序,给予被告举证的机 会。否则,人民法院无法对被诉行政行为合法性进行有效审 查,难以实质化解行政争议。

三 、起诉和受理

11.复议前置案件,复议机关不受理或逾期未作出复议决 定,当事人直接起诉原行政行为的,人民法院是否应当立案。

答:复议前置案件中,复议机关不予受理或者逾期不作 出复议决定的,当事人只能对复议机关的不受理行为或不履 行行政复议法定职责行为提起行政诉讼,直接起诉原行政行 为的,不符合法定起诉条件,人民法院应当裁定不予立案。

公民、法人或者其他组织不服复议决定的,无论是选择 起诉复议决定,还是原行政行为,都应当按照行政诉讼法第 四十五条规定,在收到复议决定书之日起十五日内向人民法 院提起诉讼;复议机关逾期不作出决定的,应当在复议期满 之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

理由:法律、法规规定的复议前置案件,经过行政复议 是当事人起诉的前提条件。所谓“经过行政复议”,是指原行 政行为的合法性经过复议程序的实体审查。复议机关决定不

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予受理或逾期不作复议决定,原行政行为没有经过复议程序 的实体审查,当事人在此情形下对原行政行为直接提起诉讼, 当然不符合复议前置的法定条件。

根据行政诉讼法第四十五条规定,只要经过行政复议对 行政复议决定仍不服的,起诉期限就是 15 天。行政诉讼法第 四十六条规定的六个月起诉期限只能适用于未经复议直接 起诉被诉行政行为的情况。

12.未告知起诉期限情形下,起诉期限应当如何计算,新 旧法之间如何衔接。

答:2015 年 5 月 1 日之前,行政机关作出行政行为未告 知起诉期限的,从知道或者应当知道行政行为之日起最长不 超过两年;至 2015 年 5 月 1 日,起诉期限尚未届满的,以 剩余期限计算起诉期限,但剩余期限超过修改后的行政诉讼 法第四十六条第一款规定的六个月起诉期限的,以六个月为 限,至2015年11月1日起诉期限届满;2015年5月1日至 2018 年 2 月 8 日期间,行政机关作出的行政行为未告知起诉 期限的,从当事人知道或者应当知道行政行为之日起仅有六 个月的有效起诉期限,超过六个月起诉期限届满;至 2018 年 2 月 8 日,起诉期限尚未届满的,起诉期限适用《适用解释》 第六十四条第一款规定,从知道或者应当知道行政行为之日 起最长不超过一年。

理由:根据《最高人民法院关于适用<>

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政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定,2015 年 5 月 1 日前起诉期限尚未届满的,适用修改后的行政诉讼法 关于起诉期限的规定。修改后的行政诉讼法只有六个月起诉 期限的规定,因此两年起诉期限至 2015 年 5 月 1 日起不再 适用,当事人剩余起诉期限在 2015 年 5 月 1 日之后最长只 能保留六个月。2015年5月1日至2018年2月8日之间, 适用修改后的行政诉讼法规定的六个月起诉期限,两年起诉 期限不再适用。至 2018 年 2 月 8 日《适用解释》生效,行政 机关作出行政行为未告知起诉期限的,从知道或应当知道行 政行为之日起,起诉期限最长不超过一年。至 2018 年 2 月 8 日,当事人六个月起诉期限尚未届满的,符合一年起诉期限 适用条件的,起诉期限延长至一年。

13.起诉人同时起诉多个行政行为的,人民法院应当如何 处理。

答:起诉人同时对多个行政行为提起诉讼,人民法院应 当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查。 起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为,均符合法定起诉 条件的,人民法院应当合并一案立案审理。人民法院认为起 诉人起诉的多个行政行为不宜合并一案审理的,应当向起诉 人进行指导和释明,要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并 起诉的,人民法院可以根据《适用解释》第六十九条第一款 第(十)项规定,以起诉不符合合并审理法定条件为由,裁

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定驳回起诉。 理由:每一个行政行为均构成一个独立的诉,人民法院

审查立案,应当分别对每一个被诉行政行为是否符合起诉条 件分别进行审查,作出判断。合并审理是节约诉讼成本、实 质化解争议的有效方式。对于几个相互关联的行政行为,人 民法院一并审理,有利于减少诉累,节约司法成本。是否应 当合并审理,是法定的起诉条件之一,对于不符合合并审理 条件,起诉人坚持合并一案起诉的,人民法院可以适用《适 用解释》第六十九条第一款第(十)项规定,裁定驳回起诉。

14.不依法履行、未按约定履行行政协议法定职责案件和 签订行政协议行为案件,人民法院应如何收取诉讼费。

答:不依法履行、未按约定履行行政协议法定职责案件 以??对签订行政协议行为不服提起诉讼的案件,是对行政机 关不履行法定职责行为以??签订行政协议行为不服提起诉 讼的案件,应当按照行政案件的诉讼费收费规定,每件收取 50 元的诉讼费。如果起诉人一并提起行政补偿或者行政赔偿 的,行政赔偿和行政补偿案件依法不应当收取诉讼费。

理由:诉不依法履行、未按约定履行行政协议法定职责 案件和签订行政协议行为案件,既然是行政案件,就应当按 照行政案件的标准收取诉讼费,每件 50 元。同时,自 2018 年 2 月 8 日起,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行 政诉讼法="">若干问题的解释》已经失效,其中第十六条关于诉

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不依法履行、未按约定履行行政协议义务案件,准用民事案 件交纳标准的规定,不再具有法律效力。退一步讲,即便依 照前述解释第十六规定,按照民事案件缴纳标准,起诉不依 法履行、未按约定履行行政协议义务行为,应当按件收费, 民事也是 50-100 元,而一并提起行政赔偿诉讼的,赔偿部分 不收费,与按照行政诉讼收费标准收取诉讼费没有什么差别。

四 、审理和判决

15.上诉人经合法传唤,无正当理由拒不到庭的,是否可 以按照撤诉处理。

答:上诉人经合法传唤,无正当理由拒不到庭的,是否 可以按照撤诉处理,应经二审法院对案件进行审查,并对一 审裁判结果是否存在损害国家利益、公共利益和他人合法权 益情形进行审查后通过裁定方式确认。

理由:行政诉讼法第五十八条规定,“原告提起诉讼后, 经人民法院传票传唤,原告无正当理由拒不到庭,或者未经 法庭许可中途退庭的,可以按照撤诉处理。”《执行解释》第 四十九条规定,“原告或者上诉人经合法传唤,无正当理由拒 不到庭或者未经法庭许可中途退庭的,可以按撤诉处理。”也 就是说,在启动一审程序的原告或启动二审程序的上诉人不 配合法庭传唤的情况下,法院有权对其起诉按撤回起诉处理, 对其上诉按照撤回上诉处理。同时,行政诉讼法第五十八条 规定还规定,“被告无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可

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中途退庭的,可以缺席判决。”《执行解释》第四十九条还规 定,“第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭 许可中途退庭的,不影响案件的审理。”这些规定则说明,除 启动一审或二审程序之外的其他当事人是否依传唤到庭,不 发生阻止案件审理的效果。但是,在具体执行上述法条的过 程中,应当注意的是,按照撤诉处理的前置条件是经过法院 审查,依照《适用解释》第八十条的规定,当事人申请撤诉 或者依法可以按撤诉处理的案件,当事人有违反法律的行为 需要依法处理的,人民法院可以不准许撤诉或者不按撤诉处 理。法庭辩论终结后原告申请撤诉,人民法院可以准许,但 涉??到国家利益和社会公共利益的除外。也就是说,即使是 当事人提出撤诉或者符合视为撤诉情况的案件,经法院审查 后发现仍有违法行为需要处理,涉??到国家利益、公共利益 需要维护的,都不应当裁定准许撤诉或裁定视为撤诉。即使 发生了拒不到庭的情况,也应当按照《适用解释》第七十九 条第一款的规定进行缺席判决。因此,在二审阶段,无论是 原告、第三人,还是被告作为上诉人,如果上诉人经合法传 唤,无正当理由拒不到庭的,二审法院仍需对案件本身情况 ??一审裁判结果是否存在损害国家利益、公共利益和他人合 法权益情形进行审查后,再决定是按照撤诉处理还是依法缺 席裁判。

16.行政复议机关改变原行政行为单独作被告的案件中,

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作出原行政行为的机关是否应列为第三人。

答:复议机关改变原行政行为单独作被告的案件,作出 原行政行为的机关与被诉复议决定有利害关系,人民法院可 以通知其作为第三人参加诉讼。但是,作出原行政行为的机 关是代表国家行使职权,没有自己的利益,一审未通知其参 加诉讼,不属于遗漏必须参加诉讼的当事人应当发回重审的 情形。

理由:《适用解释》第八十九条规定,复议决定改变原行 政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,可以判决恢复 原行政行为的法律效力。作出原行政行为的机关作为第三人 参加诉讼,更有利于查明事实,分清是非。因此,人民法院 应当鼓励作出原行政行为的机关作为第三人参加诉讼。但是, 作出原行政行为的机关不是独立的利益主体,在作出原行政 行为的过程中,也并不是为了自身利益,作出原行政行为机 关与复议机关的利益是一致的,作为上级机关,复议机关完 全可以代替原行政行为机关。所以,即便作出原行政行为的 机关未参加诉讼,也不能认定为遗漏必须参加诉讼的第三人, 判决撤销一审判决,发回重审。

17.请求确认行政行为无效是否受起诉期限的限制;请求 确认行政行为无效案件,一审未尽变更诉讼请求的释明义务, 二审应当如何处理。

答:行政诉讼规定的起诉期限制度,是所有行政案件必

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须遵守的法定起诉条件,法律和司法解释均没有作出例外的 规定。因此,请求确认行政行为无效,同样要受起诉期限的 限制。

公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效, 人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,未向原告释明 要求其变更诉讼请求的,属于违反《适用解释》第九十四条 第二款规定的审判程序情形。二审中,人民法院可以向一审 原告释明变更诉讼请求,无论一审原告是否改变诉讼请求, 二审法院均可以在对被诉行政行为合法性和一审裁判全面 审查的基础上,依法作出二审裁判。

理由:根据行政诉讼法第四十五条、四十六条规定,公 民、法人或者其他组织不服复议决定的,可以在收到复议决 定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼;未经复议直接向 人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行 为之日起六个月内提起诉讼。两条规定最后均有“法律另有 规定的除外”,但是,这里的法律另有规定的除外,是指对起 诉期限的具体时间,法律另有规定的,按照法律规定执行。 任何类型的行政案件都应当遵守行政诉讼法规定的起诉期 限制度,这是行政诉讼法的基本制度规定。对司法解释条款 的理解,必须符合行政诉讼法的规定。《适用解释》没有明确 规定请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制,根据第一 百六十二条和第九十四条第二款规定也不能得出请求确认

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行政行为无效不受起诉期限限制的结论。相反,如果对上述 两个条款不作限缩解释,将导致司法解释与行政诉讼法规定 的直接冲突。如果按照第一百六十二条的字面理解,对 2015 年 5 月 1 日之前作出的行政行为,起诉人请求确认无效的, 一律裁定不予立案,缺乏法律依据,只有增加“不符合法定 起诉条件的”限制,才符合裁定不予立案的法定适用条件。 同理,如果按照第九十四条第二款最后一句字面理解,原告 拒绝变更诉讼请求,坚持请求确认行政行为无效的,人民法 院就判决驳回其诉讼请求,将与行政诉讼法第六十九条的规 定直接冲突。因为行政诉讼法第六十九条驳回原告诉讼请求 判决方式的适用条件是“行政行为证据确凿,适用法律、法 规正确,符合法定程序的”,而非原告的诉讼请求不成立。所 以,对第九十四条最后一句的理解,也必须增加“符合行政 诉讼法第六十九条规定的”限制。如果经审理,认为被诉行 政行为违法的,则应当作出相应判决。

《适用解释》第九十四条第二款规定,公民、法人或者 其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行 政行为不属于无效情形,有向原告释明要求其变更诉讼请求 的法定义务,一审未履行释明义务,显然属于违反法定程序 的行为。一审审判程序违法,二审并非当然撤销一审判决。 二审应当对被诉行政行为的合法性和一审判决合法性进行 全面审查,并在此基础上依法作出二审判决。

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18.滥用诉权造成他方当事人律师费、差旅费、误工损失 等,是否可以判决由滥用诉权方负担。

答:行政诉讼中判决败诉方承担对方当事人律师费、差 旅费、误工损失,缺乏法律依据。对滥用诉权的当事人,人 民法院可以按照《最高人民法院关于进一步保护和规范当事 人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定,对于极个 别当事人不以保护合法权益为目的,长期、反复提起大量诉 讼,扰乱诉讼秩序的,在不予立案的同时,根据行政诉讼法 第五十九条第一款第(六)项规定,将上述行为认定为扰乱 人民法院工作秩序的其他妨碍诉讼行为,依法予以训诫、责 令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留; 构成犯罪的,依法追究刑事责任。

对于极个别当事人不以保护合法权益为目的,长期、反 复提起大量诉讼,起诉明显不符合法定条件的,经反复释明 仍坚持起诉的,人民法院可以尝试以通知书方式告知起诉人 不符合法定起诉条件,不予受理。

理由:滥诉问题应当依法予以解决。判决滥诉方承担因 滥用诉权造成他方当事人律师费、差旅费、误工损失等费用, 缺乏法律依据,与诉讼费管理办法规定不一致。正确的解决 办法是通过推动诉讼费管理办法的修改,提高诉讼费标准, 由败诉方负担对方为诉讼支付的合理的律师费、差旅费、误 工损失等费用,提高诉讼成本,防止滥诉。

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将滥诉行为认定为妨碍诉讼的行为予以处罚,具有一定 的法律根据,现实可行。对明显不符合起诉条件的滥诉案件, 作出不予立案裁定,滥用诉权的起诉人还依法享有上诉、申 请再审的权利,不符合行政诉讼法实质化解决争议的诉讼目 的。以通知书方式告知其不予立案,说明不予立案的理由, 也便于对处理滥诉行为的监督,是一种可行的防止滥诉的途 径。

19.民行交叉行政案件中,当事人对基础民事争议既不一 并也不另行提起民事诉讼,人民法院对基础民事法律关系应 当审查到什么程度。

答:在民行交??行政案件的审理中,当事人对基础民事 争议既不一并,??不另行提起民事诉讼的,人民法院只对与 被诉行政行为合法性相关联的基础民事争议的事实和法律 问题进行审理。与被诉行政行为合法性无关的基础民事关系 的履行争议等内容,不属于行政诉讼的审理范围。

理由:行政诉讼的审理对象是被诉行政行为的合法性。 基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的事实和法 律问题属于审查被诉行政行为合法性的范围,人民法院必须 对其进行审理并作为判断的依据,否则,不能对被诉行政行 为的合法性作出整体的全面判断。以房屋登记民行交??案件 为例,甲名下的房产过户至乙名下,甲不服,提起行政诉讼, 请求撤销变更登记的行为,理由是变更登记所依据的甲乙双

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方买卖房屋的合同是虚假的。与被诉变更登记行为合法性相 关的基础民事关系中,甲乙双方的买卖合同真假的事实以?? 房屋买卖合同的有效性,直接关系到变更登记行为是否合法, 属于行政诉讼的审理范围,人民法院必须审理。但是,甲乙 双方是否还有应付房款未支付完毕,是否存在延迟交房需承 担违约责任的事实和法律责任问题,与被诉变更登记行为的 合法性无关,不属于行政诉讼的审理范围,应当另行提起民 事诉讼解决。

20.行政协议中约定的义务,是否需要进行合法性审查。

答:行政机关在行政协议中约定义务,属于行政机关签 订行政协议的行为。行政机关签订行政协议行为是否合法, 应当依照行政诉讼法的规定,依据法律、法规,参照规章进 行审查,不能根据合同法关于合同的有效性规定进行审查。 行政机关在其自由裁量权范围内实施的行政协议行为,才是 合法有效的。同时,对于违法的行政协议行为,人民法院并 非一律判决撤销或者确认无效,撤销违法行政协议行为将会 损害国家利益、公共利益,或者行政协议行为轻微程序违法 对当事人权利义务不产生实际影响的,人民法院可以判决确 认行政协议行为违法,不撤销保留效力,在监督行政协议行 为合法性的同时,确保行政协议得到实际履行。

理由:依法行政包含行政机关签订行政协议行为也必须 符合法律规定。行政协议案件既然明确为行政诉讼的受案范

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围,对行政协议行为的合法性,就应当按照行政诉讼法关于 对被诉行政行为合法性的审查标准进行审查,不能按照行政 合同的有效、无效标准审查行政行为的合法性。合同有效、 无效,仅仅是合同内容的实体审查,而对行政协议行为的合 法性审查,包含了对主体是否越权、行政程序是否合法、适 用法律法规是否正确、主要事实是否清楚、是否存在滥用职 权、明显不当情形等多方面的审查。行政机关能够与相对人 签订行政协议的基础,与行政诉讼中被告与原告能够达成调 解协议的基础是相同的,根据行政诉讼法第六十条规定,在 人民法院的主持下,达成调解协议,行政机关尚需遵循合法 性原则,只有行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的 案件才可以调解,诉讼外行政机关与行政相对人达成协议, 更要遵守合法性原则,在其自由裁量权范围内处分其权力才 是合法有效的。行政协议行为的内容超越行政机关自由裁量 权,无论是侵犯国家利益、公共利益,还是侵犯行政相对人 的合法权益,都是违法的、不能继续履行的。

21.起诉修改后的行政诉讼法施行前的行政协议行为,人 民法院是否应当受理。

答:当事人对修改后的行政诉讼法实施前的行政协议行 为提起行政诉讼,符合法定受理条件的,人民法院应当依法 予以受理。

理由:行政诉讼法第十二条关于行政诉讼受案范围的列

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举,只是对常见或实践中有争议的可诉行政行为受案范围的 不完全列举。行政协议行为属于行政行为,且对当事人的人 身权、财产权有可能会产生不利影响,根据 1989 年行政诉讼 法规定,行政协议行为即应当属于行政诉讼的受案范围。只 是在行政诉讼法修改之前,司法实践中对行政协议争议是通 过民事诉讼,还是通过行政诉讼解决,确有争议。修改后的 行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项作出列举,对此予 以明确,并非扩大行政诉讼的受案范围。

22.国有土地使用权出让协议是否属于行政协议,相关行 为引发的争议,应当通过民事诉讼,还是行政诉讼解决。

答:国有土地出让合同属于典型的行政协议,因为签订 行政协议行为,行政机关不依法履行、未按照约定履行协议 行为,行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷,应当通过 行政诉讼的途径解决。

理由:行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,行 使行政职权,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行 政法权利义务内容的协议,属于行政协议。国有土地出让协 议,是土地管理部门为实现土地行政管理的目标,行使法律 赋予的土地行政管理法定职权,与国有土地使用权的受让人 签订的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政协议范 畴,是最典型的行政协议,发生相关争议,应当属于行政诉 讼的受案范围。

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但是,应当注意的是,澳门星际欧博:目前《最高人民法院关于审理涉 ??国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》依然 有效,该司法解释将国有土地出让合同纠纷作为民事案件受 理,而行政诉讼法和相关行政诉讼的司法解释尚未明确国有 土地出让合同属于行政诉讼的受案范围,当事人选择民事诉 讼途径解决争议的,人民法院应当尊重当事人的选择。

23.被诉行政行为违法,但撤销将会损害国家利益、公共 利益的,人民法院应当如何判决。

答:被诉行政行为存在行政诉讼法第七十条规定的违法 情形,但撤销将会损害国家利益、公共利益的,人民法院应 当依据行政诉讼法第七十四条第一款第(一)项之规定,判 决确认违法,不撤销保留效力。

理由:被诉行政行为违法包括行政诉讼法第七十条列举 的六种情形,无论被诉行政行为违法程度严重到何种程度, 只要符合行政诉讼法第七十四条第一款第(一)项规定的, 人民法院均应当判决确认违法,不撤销保留效力。例如:被 诉行政行为严重违反法定程序,但判决撤销重做,将会形成 循环诉讼,浪费司法资源和行政资源,不符合行政诉讼法实 质化解行政争议的立法目的,损害国家利益和公共利益的, 人民法院应当依法判决确认违法,保留效力,不能判决撤销 重做。??如,被诉行政行为存在事实不清,主要证据不足, 或者适用法律、法规错误,但判决撤销将会损害国家利益和

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公共利益,亦应判决确认违法,不撤销保留效力。 需要进一步说明的是,一定要克服只有撤销被诉行政行 为才是监督的错误观点,确认违法判决同样是对被诉行政行

为合法性监督的有效形式。

24.被诉行政行为违法,但撤销被诉行政行为将会损害善 意第三人合法权益的,是否可以判决确认违法不撤销保留效 力。

答:被诉行政行为违法,但撤销被诉行政行为将会损害 善意第三人合法权益的,人民法院应当依照行政诉讼法第七 十四条第一款第(一)项规定,判决确认违法,不撤销保留 效力。

理由:《物权法》第一百零六条规定的保护善意第三人制 度,目的并非仅仅在于对善意第三人合法权益的保护,更重 要的是对社会交易秩序稳定性、可期待性的保护,属于公共 利益的范畴。撤销被诉行政行为将损害善意第三人合法权益, 属于损害公共利益的情形,应当依照行政诉讼法第七十四条 第一款第(一)项判决确认违法,不撤销保留效力。鉴于此, 《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第 十一条第三款关于被诉房屋登记行为违法,但判决撤销将会 损害善意第三人合法权益的,判决确认被诉行为违法,不撤 销登记行为的规定,与行政诉讼法第七十四条第一款第(一) 项规定不冲突,仍然可以继续适用。

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应当注意的是,被确认违法保留效力的行政行为,应当 是指以虚假事实取得不当权利的行政行为。而善意第三人基 于该行为获得权利的行政行为,应当是合法有效的。原告对 这一合法有效的行为同时提起诉讼的,应当判决驳回其该项 诉讼请求。

25.违法建筑物建成于《城乡规划法》实施之前,规划部 门在该法实施之后作出行政处罚,应当适用《城乡规划法》 还是《城市规划法》的相关规定。

答:行政机关作出行政处罚决定,实体处理应当适用违 法行为发生时有效的法律。但是,新法的规定更有利于被处 罚人的,应当根据从旧兼从轻的原则,适用新法规定。

违法行为处于持续状态的,应当适用违法行为终了时有 效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态,应当适用作出 行政处罚时有效的《城乡规划法》。

理由:《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范 问题的座谈会纪要》第三条规定,行政相对人的行为发生在 新法施行以前,行政行为作出在新法施行以后,人民法院审 查行政行为合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适 用新法规定,但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为 有利的除外。根据原建设部的行政解释,违法建筑属于违法 行为的持续状态,违法行为终了之日就是依法作出处理之日, 因此,应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。

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26.如何理解适用《城乡规划法》第六十八条和《行政强 制法》第四十四条的规定。

答:根据《城乡规划法》第六十八条规定,规划部门对 已建成的违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定, 县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除。结合 《行政强制法》第四十四条规定,作出限期拆除决定的规划 部门应当对强制拆除决定予以公告,限期当事人自行拆除。 逾期不自行拆除,且对规划部门作出的限期拆除决定申请行 政复议或提起行政诉讼的法定期限届满后,县级以上人民政 府责成的具有强制执行权的行政机关,有权依照《行政强制 法》的规定自行强制执行。

同时,《城乡规划法》第六十八条还就在建违法建筑物、 构筑物、设施规定,规划部门有权对其作出责令停止建设或 限期拆除的法定职权。逾期不自行拆除,县级以上人民政府 责成的有关部门有权采取查封施工现场、强制拆除在建违法 建筑物、构筑物、设施等行政强制措施。有关部门对在建违 法建筑物、构筑物、设施等采取查封或强制拆除行政强制措 施的,不受《行政强制法》第四十四条规定的复议或起诉期 限届满限制。

土地管理部门依照土地管理法对违法建筑物、构筑物、 设施等作出的限期拆除决定,依法不享有强制执行权。经公 告期满,相关当事人不自行拆除的,申请行政复议或提起行

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政诉讼的法定期限届满后三个月内,土地管理部门有权依照 《行政强制法》规定申请人民法院非诉执行。

理由:《行政强制法》第四十四条的规定,是有关行政机 关强制执行程序的规定,不适用于行政强制措施。《城乡规划 法》第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设 或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除 的,建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采 取查封施工现场、强制拆除等措施。”分析该条规定的具体内 容,规划部门对在建违法建筑物、构筑物、设施等作出责令 停止建设或者限期拆除,实质是为制止违法行为、避免危害 发生、控制危险扩大,对公民、法人或者其他组织的财物实 施的暂时性控制行为,应当属于行政强制措施行为,不是行 政强制执行措施;只有规划部门对已建成的违法建筑物、构 筑物、设施等作出的限期拆除决定,当事人逾期不自行拆除, 县级以上人民政府责成有关部门强制拆除的行为,才属于行 政强制执行行为,受《行政强制法》第四十四条的限制。

应当注意的是,根据复议、诉讼不停止执行原则,即便 当事人申请行政复议或提起行政诉讼,在复议申请或起诉期 限届满后,县级以上地方人民政府责成的有关部门依然有权 自行强制执行。复议机关决定或人民法院裁定停止执行的除 外。

27.法院查封之前,土地闲置已经超过两年的,行政机关

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收回土地使用权是否合法。

答:法院查封之前,土地闲置已经超过两年的,市、县 人民政府有权无偿收回土地使用权。但是,作出决定的市、 县人民政府应当函请有关人民法院依法??时解除查封。人民 法院??时解除查封的条件应当是,政府向债权人支付相应的 债务??利息款项,结清查封土地上的债务。

理由:海南省第三届人民代表大会常务委员会第三次会 议于2003年6月6日通过,并于2003年7月1日起实施的 《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条 第(一)项规定,对人民法院依法查封时已满两年未动工开 发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的 停缓建工程用地,由市、县、自治县人民政府决定依法无偿 收回土地使用权的,作出决定的市、县、自治县人民政府应 当函请有关人民法院依法??时解除查封。政府未无偿收回土 地使用权之前,人民法院已经查封土地,依附在被查封土地 上的债权是合法有效的,政府无偿收回土地使用权,函请人 民法院解除查封,必须保障债权人合法债权的实现。

28.职工在家加班工作期间突发疾病死亡,或者在 48 小 时之内经抢救无效死亡的,是否可以视为工伤。

答:职工在家加班工作期间突发疾病死亡,或者在 48 小 时之内抢救无效死亡的,应当依照《工伤保险条例》第十五 条第一项规定,视为工伤。

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理由:《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定职工 在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在 48 小时之内 经抢救无效死亡的,视同工伤。将工作带回家,在家加班工 作,应当属于“在工作时间和工作岗位”。第一,根据《工伤 保险条例》第一条规定,制定和实施该条例的目的在于对“因 工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经 济补偿”。因此,理解“在工作时间和工作岗位”,首先应当 要看职工是否为了单位的利益从事本职工作。为了单位的利 益,将工作带回家,占用个人时间继续工作,就是“在工作 时间和工作岗位”。其次,《工伤保险条例》第十四条第(一)、 (二)、(三)项“认定工伤”时的法定条件是“工作时间和 工作场所”,第十五条“视同工伤”时使用的是“工作时间和 工作岗位”。相对于“工作场所”而言,“工作岗位”强调更 多的不是工作的处所和位置,而是岗位职责、工作任务。职 工为完成岗位职责,在家加班工作,当然可以理解为属于第 十五条规定的“在工作时间和工作岗位”。第三,视为工伤是 法律规范对工伤认定的扩大保护,的确不宜将其范围作扩大 理解。但是,应当注意的是,第十五条将“工作场所”替换 为“工作岗位”,本身就是法律规范对工作地点范围的进一步 拓展,将“工作岗位”理解为包括在家加班工作,是对法律 条文的正常理解,不是扩大解释。职工在家加班工作,属于 “在工作时间和工作岗位”,在此过程中职工突发疾病死亡,

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或者在 48 小时之内经抢救无效死亡,当然应当视为工伤。可 参考(2017)最高法行申 6467 号行政裁定。

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